§ 39. Прохождение службы в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы

При определении перечня лиц, имеющих право на отсрочку от призыва на военную службу, призывной комиссии необходимо учитывать еще одну категорию граждан - тех, кто проходил службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы на день вступления в силу Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и продолжает эту службу до настоящего времени (ст. 59 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").

Особенность данного вида отсрочки от призыва на военную службу и ее позиционирование в Законе отдельно от общего перечня отсрочек от призыва на военную службу, которые определены ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", обусловлена проблемой, которая становится все более актуальной, так как с каждым годом все труднее качественно и в полном объеме выполнить задание на очередной призыв, а отток призывников в МЧС России и МВД России с каждым годом возрастает. Суть этой проблемы - в реализации норм Закона, предусматривающих снятие с воинского учета граждан, поступивших на службу в органы МВД, МЧС, ГУИН.

Должностные лица военных комиссариатов считают, что гражданин, не состоящий в запасе и поступивший на службу в органы МВД России либо Государственную противопожарную службу МЧС России, не должен сниматься с воинского учета и обязан быть призван на военную службу, если он не относится к категории лиц, указанных в подп. "з" п. 1 ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

Должностные лица органов внутренних дел и Государственной противопожарной службы МЧС России, руководствуясь соответственно Законом Российской Федерации "О милиции" и Федеральным законом "О пожарной безопасности", считают по-другому.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" порядок и особенности воинского учета граждан, проходящих службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе МЧС России, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, определяются Правительством Российской Федерации.

Данный Закон в п. 7 ст. 8 определяет, что "органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и их должностные лица исполняют обязанности по организации и ведению воинского учета граждан в соответствии с настоящим Федеральным законом и Положением о воинском учете".

Правительство Российской Федерации, исполняя бланкетную норму вышеназванного Закона, приняло постановление от 25 декабря 1998 г. N 1541, которым было введено Положение о воинском учете.

Пункт 30 данного Положения гласит, что "воинский учет граждан, подлежащих призыву на военную службу и проходящих службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и федеральных органах налоговой полиции, осуществляется по месту их жительства военными комиссариатами в соответствии с настоящим Положением".

Таким образом, по мнению военных комиссаров, указанная категория призывников ни в коем случае не должна сниматься с воинского учета в военном комиссариате, несмотря на поступление выписки из приказа и соответствующего ходатайства из вышеуказанных государственных органов.

Однако в мотивированных ходатайствах о снятии призывников с воинского учета могут содержаться ссылки на другие нормы права:

- ст. 19 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I: "военнообязанные, принятые на службу в милицию, в том числе слушатели и курсанты образовательных учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, готовящих кадры для милиции, снимаются с воинского учета и состоят на учете в Министерстве внутренних дел Российской Федерации";

- ст. 7 Федерального закона "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ: "личный состав Государственной противопожарной службы, включая лиц призывного возраста, принятых на службу в пределах численности Государственной противопожарной службы, установленной Правительством Российской Федерации, а также слушатели и курсанты пожарно-технических учебных заведений не подлежат призыву на военную службу, снимаются с воинского учета и состоят на учете Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Лица призывного возраста, уволенные из Государственной противопожарной службы, подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Таким образом, получается, что одни и те же общественные отношения в области воинской обязанности регулируются несколькими нормами, которые противоречат друг другу по своему содержанию, т.е. существует коллизия (столкновение) норм права.

Каким образом должна быть разрешена правовая коллизия, к примеру, между нормами Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и Федерального закона "О пожарной безопасности"?

Поскольку на сегодняшний день отсутствует нормативное урегулирование данной проблемы, некоторые военные юристы используют следующие правила разрешения коллизий в правоприменительной деятельности*(2):

- если имеется противоречие между нормами, исходящими от различных органов, то применяется норма вышестоящего органа (об этом, в частности, указано в п. 3 ст. 90, ст. 115 Конституции Российской Федерации);

- при противоречии между нормами, принятыми одним и тем же органом, но в разное время, применяется норма, которая принята позднее;

- в случае коллизии между общей и специальной нормами применяется последняя.

Какой государственный орган правомочен разрешать данные противоречия?

В соответствии с п. 3 Положения о военных комиссариатах, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1372, военные комиссариаты в своей работе руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, данным Положением, нормативными правовыми актами Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, а одной из основных задач военных комиссариатов согласно п. 12 вышеназванного Положения являются осуществление воинского учета и организация совместно с главой органа местного самоуправления призыва на военную службу граждан, не пребывающих в запасе, а также организация и осуществление призыва на военную службу граждан, зачисленных в запас с присвоением им воинского звания офицера.

Таким образом, военный комиссариат (призывная комиссия) как раз и является тем компетентным органом, который уполномочен на применение норм права при вынесении юридически значимых решений в области воинского учета и призыва на военную службу и соответственно правомочен разрешать в каждом конкретном случае возникающие правовые коллизии.

Причем, основываясь на вышеприведенных положениях теории права, военный комиссариат и призывная комиссия должны при разрешении указанных противоречий оставлять приоритет за нормативными правовыми актами в области воинской обязанности и военной службы.

Такой вывод может быть сделан исходя из следующего.

Воинская обязанность в Российской Федерации установлена на основании ч. 1 ст. 59 Конституции Российской Федерации, определяющей, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина. Часть 2 ст. 59 Конституции Российской Федерации гласит, что гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом.

Таким образом, данные конституционные положения формируют правовую основу в области воинской обязанности и военной службы, указывая на обязательное наличие в правовом поле Российской Федерации специального "военного" закона.

На сегодняшний день таким законом является Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ, поскольку предмет его регулирования однозначно представлен в его преамбуле: "Настоящий Федеральный закон осуществляет правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества".

Статья 3 вышеназванного Закона определяет, что правовой основой воинской обязанности и военной службы является Конституция Российской Федерации, данный Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих, международные договоры.

В данных положениях прослеживается воля законодателя на формирование пакета специальных нормативных правовых актов в особой области общественных отношений - связанных с воинской обязанностью и военной службой.

Анализ же норм Федерального закона "О пожарной безопасности", Закона Российской Федерации "О милиции", Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации позволяет сделать вывод, что данные нормативные правовые акты ни в коей мере не регулируют общественные отношения в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих. Напротив, у них свой, специальный предмет регулирования, каждый в своей области.

Так, Федеральный закон "О пожарной безопасности" определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между указанными в нем субъектами.

Закон Российской Федерации "О милиции" определяет задачи милиции: обеспечение личной безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, оказание помощи в пределах, установленных данным Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов. Предмет регулирования этого Закона, исходя из содержания его разделов, никакого отношения к воинской обязанности и военной службе не имеет.

Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации определяет порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, нормы, касающиеся воинского учета и призыва на военную службу, вообще не должны содержаться в указанных нормативных правовых актах, а если и содержатся, то не должны противоречить специальному "военному" законодательству, так как предмет их регулирования совершенно иной.

Поскольку указанные нормы все же противоречат Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе", т.е. вводят иные правила поведения в области воинского учета и призыва на военную службу, то применяться они не должны в силу одного из вышеуказанных принципов правоприменения, устанавливающего примат специальной нормы.

Необходимо также отметить, что Закон Российской Федерации "О милиции" и Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации приняты еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. и действуют в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе".

Кроме того, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации является подзаконным актом. Данным Положением была введена новая категория граждан Российской Федерации, не подлежащих призыву на военную службу, не предусмотренная Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", т.е. подзаконный акт "вторгается" в сферу регулирования Федерального закона, что недопустимо, и эта норма Положения на практике применяться не должна.

Федеральный закон "О пожарной безопасности" также вводит категорию граждан Российской Федерации, не подлежащих призыву, не предусмотренную Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе". Данные законы по юридической силе равны. Однако, кроме того, что Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" обладает приоритетом в силу вышеуказанного специального предмета регулирования, он был принят позже Федерального закона "О пожарной безопасности".

Исходя из вышеизложенного, может быть использовано другое правило применения норм права: преимущество имеет норма, которая принята позднее, как наиболее правильно регламентирующая изменяющиеся общественные отношения.

Таким образом, отнесение призывников, проходящих службу в МВД России или Государственной противопожарной службе МЧС России, не подпадающих под действие подп. "з" п. 1 ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", к категории граждан, не подлежащих призыву, является незаконным. Это подтверждается и п. 3 ст. 1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", который определяет, что граждане освобождаются от исполнения воинской обязанности (и от воинского учета, и от призыва на военную службу) только по основаниям, предусмотренным данным Федеральным законом.

С изложенной выше точкой зрения представители военных комиссаров неоднократно выступали в судах. Некоторые из судебных решений приведены в главе "Судебная практика" данного издания.

К подобному мнению постепенно приходят и заинтересованные министерства и ведомства. В МЧС России издано соответствующее указание от 16 октября 2003 г. N 33-3554-21, содержащее требование о прекращении приема на службу (работу) в органы управления и подразделения Государственной противопожарной службы МЧС России граждан Российской Федерации, не имеющих права на отсрочку или освобождение от призыва в соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе".

В МВД России подобного рода указание было 9 февраля 1996 г. за N 1/2025.

Кроме того, в целях устранения противоречий в положениях указанных нормативных правовых актов в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 31 июля 2002 г. N Пр-1321 и Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2002 г. N МК-П4-13861 Министерством обороны Российской Федерации совместно с МВД России и МЧС России подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам воинской обязанности и военной службы".

Необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство, в том числе и в рассматриваемую норму ст. 59 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", неоспорима.

Существующая редакция Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" делит граждан одной и той же категории на две группы: имеющих право на отсрочку от призыва на военную служу и не имеющих этого права. И делается это только по одному основанию - времени поступления в МВД России, МЧС России и другие учреждения и организации. Вряд ли подобное деление граждан, имеющих абсолютно одинаковый социальный статус, соответствует общему смыслу ст. 55 Конституции Российской Федерации, исключающей наличие законов, умаляющих права гражданина.

Особенность рассматриваемой нормы ст. 59 вышеназванного Закона состоит и в том, что датой вступления в силу первоначальной редакции данной статьи - 30 марта 1998 г. - как бы фиксируется категория граждан, имеющих право на отсрочку от призыва на военную службу. Это граждане, проходящие службу в органах внутренних дел на день вступления в силу Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". На гражданина, поступившего в органы внутренних дел уже после вступления данного Закона в силу, данный вид отсрочки от призыва на военную службу не распространяется.

Федеральным законом от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ в ст. 59 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" внесено дополнение, фиксирующее другую категорию граждан, имеющих право на данный вид отсрочки, - проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы на день вступления в силу этого Закона - 27 июля 1998 г.

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ законодатель определил еще одну категорию граждан, имеющих право на данный вид отсрочки, - проходящих службу в учреждениях Государственной противопожарной службы МЧС России, и опять только тех, кто проходил службу в данном министерстве на день вступления в силу этого Закона.

Отличие оснований, дающих право на получение отсрочек, изложенных в п. 2 ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", от оснований предоставления отсрочек от призыва на военную службу, содержащихся в п. 1 этой же статьи Закона, состоит в том, что в п. 2 изложены основания, отсрочка по которым предоставляется гражданину только при наличии его волеизъявления отсрочить прохождение военной службы, т.е. реализации своего субъективного права на отсрочку. Иными словами, граждане могут воспользоваться своим правом на отсрочку, а могут и не воспользоваться вообще.

Вопрос: Какие у меня права в отношении освобождения от призыва на военную службу, если у меня следующие обстоятельства? Подписал контракт и пошел учиться в Академию МВД. Летом получил диплом и начал работать в органах внутренних дел (контракт продлили). В настоящее время я продолжаю служить в МВД по контракту, т.е. всего отслужил непрерывно 4 года. Звание мое - "лейтенант". Что со мной будет, если я уволюсь? Нельзя ли засчитать мою службу за армию? И еще, правда ли то, что когда я уволюсь, то меня призовут без сохранения звания и на 2 года (так мне сказал один работник военкомата при неформальной беседе)?

Ответ: После увольнения из МВД России и до того времени, пока вам не исполнится 27 лет, сохраняется возможность вашего призыва на военную службу. Служба в МВД России (не во внутренних войсках) не засчитывается в срок прохождения военной службы. При увольнении из органов внутренних дел вы обязаны в двухнедельный срок со дня увольнения явиться в военный комиссариат по месту жительства для постановки на воинский учет (п. 29 Положения о воинском учете). После постановки на воинский учет воинское звание офицера запаса вам будет присвоено министром обороны Российской Федерации в аттестационном порядке с учетом имеющегося специального звания. В случае вашего призыва на военную службу ее срок составит 24 месяца (п. 1 ст. 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").